La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público dice en su artículo 23 sobre la abstención, lo siguiente: 

<< 1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones, en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el apartado siguiente, se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

2. Son motivos de abstención los siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

3. Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el punto anterior, podrán ordenarle, que se abstengan de toda intervención en el expediente.

4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

5. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda. >>

*** La Ley de R. J. S. P., según se puede comprobar, es clara y terminante en relación con la abstención de las autoridades y personal de las administraciones públicas, pero, curiosamente, es una norma que prácticamente resulta raramente aplicable, aunque la Constitución Española establece en su artículo 9, que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”, y, que “se garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”; añadiendo en su artículo 10, que “…   … el respeto a la ley es uno de los fundamentos del orden político y de la paz social”, y, en su artículo 103, que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

Así mismo, la Ley R. J. S. P. en su artículo 3.  sobre Principios Generales dice:

<< 1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

f) Responsabilidad por la gestión pública. >>

Por otro lado, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece en su artículo 13. sobre los derechos de las personas en sus relaciones con las administraciones públicas,  que “quienes tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:

f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.

h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes”.

*** La Ley, en relación con la obligación de abstenerse las autoridades y personal de las AA. PP., es clara y terminante, de forma, que sobra cualquier duda en la aplicación de la misma en los casos en que procede la abstención, sin embargo, como se ha dicho, resulta extraño, que se produzcan abstenciones en las administraciones por parte de sus autoridades y personal, hecho que es frecuente en los órganos de la administración de justicia, aunque, lo verdaderamente sorprendente es, que cuando se incumple de forma patente el deber de abstención en la Administración,  nunca ocurre nada, y, ni la autoridad o personal administrativo es objeto del preceptivo expediente sancionador, quedando todo en una flagrante impunidad.

Es cierto, que siempre habrá quién se escude en el derecho de recusación del ciudadano, pero esa no es la cuestión, ya que, cuando el interesado particular ejercita su derecho a la recusación, siempre cabe la posibilidad, de que el órgano administrativo en quien recae el trabajo del recusado actúe de forma irregular contra el ciudadano, hecho que se puede discutir, sobre si ocurre así o no, pero de lo que no hay duda, es que el interesado recusador, siente sobre sí una espada invisible, que le anima a desistir de su reclamación contra la autoridad o funcionario recusado, por lo que le pueda caer encima.

Se insistirá por los defensores de la validez de las recusaciones, en que lo expuesto no sucede, pero lo cierto es, que como dice el refrán -“donde las dan las toman”-, que como todo el mundo sabe, se emplea para advertir, <<a quien ha hecho alguna faena que seguramente recibirá la réplica correspondiente>>.

Por lo dicho, el derecho a la recusación en forma alguna justifica, la falta de la debida abstención por la autoridad o funcionario público, pues el primer derecho de ninguna manera anula el deber de abstención, sino que, simplemente, lo complementa, siendo, dicho mal y pronto, el último recurso.

Es verdad, que la Ley dice, que “la no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda”, pero claro ocurre, que eso no hay quien se lo crea entre los ciudadanos de -a pie-.

La cosa es muy simple, no hay más que examinar los casos de responsabilidades efectivas de autoridades y personal administrativo en casos reales en que se haya procedido y/o sancionado a esos responsables administrativos a abstenerse y que no lo hayan hecho: Su número, con bastante certeza, será cero o casi cero.

También, es cierto, que se puede acudir a la justicia pidiendo amparo, pero esto ya supone entrar en un laberinto de costas y gastos impredecibles y de resultados aleatorios (con todos los sinónimos que se quieran: ambiguos, arriesgados, azarosos,  improbables, inseguros, oscuros, problemáticos y remotos).

La única conclusión razonable para el ciudadano es, -que la Administración está obligada a realizar un ejercicio de vigilancia rigurosa de los derechos de los interesados en esta cuestión-, llevando a cabo una protección real de los mismos, que garantice la realidad de su derecho y el deber de la autoridad o funcionario público de abstenerse.

*** Completando lo expuesto, constatar que los poderes públicos, entre ellos la Administración, tienen un deber positivo de cumplir la Ley, mientras los ciudadanos tienen la obligación de respetar la Ley, pero no el mandato de hacer que se cumpla, tal y como ocurre con la Administración y el resto de poderes públicos. 

Como se ha señalado, la C. E. en sus artículos 9. y 10. consagra el principio de legalidad y el respeto a la ley. El principio de legalidad constitucional supone, que todos los poderes públicos se encuentran sujetos a la ley. El Preámbulo de la Carta Magna lo señala como finalidad de la misma: “Consolidar un Estado de Derecho que asegura el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular”.  Y según el Tribunal Constitucional (STC 108/1986, de 26 de julio) estamos ante un dogma básico de todo sistema democrático. Por todo ello, este principio cobra un especial significado en el ámbito de la Administración, que se concreta en la sumisión a la ley de la actividad administrativa -artículo 103.1 CE-.

N.B.  El deber legal de abstención de las autoridades y personal AA. PP. es algo indiscutible, cuando concurren los motivos normativos de la abstención señalados, de manera, que, -si la autoridad o personal de la administración obligados legalmente a abstenerse no lo hacen-, debería siempre iniciarse de oficio el procedimiento sancionador correspondiente, exigiéndose a los mismos la responsabilidad que proceda, pues el principio de legalidad y el respeto a la ley así lo imponen.

Toda desviación de poder, como puede ser el incumplimiento del deber de abstención en los casos previstos, es lo contrario al respeto a la Ley, siendo sinónimo de arbitrariedad, significando todo lo contrario al mundo del derecho, agravándose todo cuando, además, media la injerencia política.

“La realidad es, que sin aplicación efectiva del principio de legalidad y del respeto a la ley no puede existir el estado de derecho”.

Córdoba, a 23 de mayo de 2021

Fdo. Enrique García Montoya

Abogado ICA-Córdoba. Inspector de Trabajo y S. S.